Концепция Закона о доступе
Материал из Infopolit.
Концепция закона "Об информационной открытости органов власти"
Основная идея, цели и предмет правового регулирования
Основной идеей законопроекта является обеспечение права лиц на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Целью законопроекта является создание правовых основ для реализации конституционных прав граждан на доступ к информации, затрагивающей их права и законные интересы, совершенствование процедур общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и защиты общественных интересов.
Предметом регулирования законопроекта являются информационные отношения в связи с предоставлением доступа к информации, которая находится в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их права и обязанности
Данный законопроект распространяется на физических, юридических лиц, органы власти и местного самоуправления, вступающих в отношения, предметом которых является информация, находящаяся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Лица (включая органы власти) имеют право затребовать, а органы власти обязаны предоставить, доступ к информации, находящейся в их распоряжении.
В соответствии со Ст. 71 п. «и» Конституции РФ, которая относит к предмету ведения федерального законодательства только федеральную информацию, настоящий закон не распространяется на региональные органы власти.
Место будущего закона с учетом изменений и дополнений в системе действующего законодательства
Законопроект направлен на реализацию положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих права и свободы граждан:
- статьи 24 п.2 «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.»
- статьи 42 «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.»
- статьи 29 п 4. «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.»
В соответствии с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. №511 (в редакции Указа Президента РФ от 5 октября 2002 года №1129) будущий закон следует отнести к законодательству об информации и информатизации.
Значение, которое законопроект будет иметь для правовой системы
Законопроект позволит заполнить имеющийся в законодательстве пробел и создать необходимые гарантии для получения лицами доступа к информации органов власти.
Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования информационных отношений
Основные гарантии прав на доступ к информации органов власти содержатся в Конституции РФ. Несмотря на то, что Конституция является законом прямого действия, непосредственное применение ее положений к информационным отношениям между органами власти и другими лицами на практике невозможно.
В связи с этим, законодательство Российской Федерации должно конкретизировать обязанности органов государственной власти в области публикации информации, в области предоставления информации по запросу, а также в области раскрытия информации на рынке ценных бумаг.
В настоящее время запросы лиц с целью получения доступа к информации рассматриваются наряду с другими обращениями (например, запросами на восстановление нарушенных прав). Право на обращение граждан в органы государственной власти предусмотрено Конституцией Российской Федерации (Статья 33): «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
В соответствии с действующим законодательством об обращениях граждан, установлены сроки рассмотрения таких обращений:
- Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г. № 1662-X, с изменениями от 2 февраля 1988 г.): заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.
- Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Статья 26. Обращения граждан в органы местного самоуправления: Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
- Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности»: обращения рассматриваются в срок до одного месяца со дня поступления в ФСБ России (орган безопасности). Обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня поступления в орган безопасности.
Таким образом, срок рассмотрения обращения граждан (и организаций, хотя это прямо не указано) органами государственной власти не должен превышать 30 дней. Вместе с тем, только органы Прокуратуры обязаны пересылать неподведомственные им обращения в те органы, которые могут рассмотреть обращение по существу (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 декабря 1998 г. № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»), а неподведомственные обращения в другие органы повлекут отказ в рассмотрении.
Ответственность за неадекватные действия или бездействие госслужащих наступает в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», предусматривающим наложение ответственности на госслужащего органом или руководителем государственного органа, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы. Помимо этого, в зависимости от последствий действий госслужащего, может последовать наступление административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Более широко право на доступ к информации определено в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Граждане наряду с другими пользователями обладают равным правом на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). Исключение составляет информация с ограниченным доступом (ст. 12). Граждане и организации имеют право на доступ к документальной информации и о них самих (ст. 14). Отказ в доступе к открытой информации, как и к информации о самом себе, может быть согласно ст. 13, 14, 24 Закона обжалован в суд.
При этом, закон не дает ясности в содержании и правовом режиме понятия «государственные информационные ресурсы», в то время как все положения закона, касающиеся права доступа, построены именно на базе этого понятия. Закон определяет «информационные ресурсы» как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)» (ст. 2). Закон не устанавливает перечень информации, которая должна включаться в такие ресурсы и категорий информации, которая должна находиться в свободном доступе.
В соответствии со статьей 12 пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Однако, законом не устанавливается порядок запроса такой информации, а также форма запроса.
Закон «О государственной тайне» определяет перечень сведений в военной области, в сфере экономики, науки и техники, внешней политики и внешнеэкономической деятельности, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5). На основе этих положений и в соответствии со ст. 4 данного Закона Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также перечень государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями (СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4775). За разглашение государственной тайны установлена ответственность вплоть до уголовной (ст. 75, 76 УК).
Законодательство запрещает также распространять конфиденциальную информацию, прежде всего о частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения, составляющие коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Это налагает особые обязанности на журналистов, других носителей информации (см., например, ст. 40, 41, 49 Закона «О средствах массовой информации», ст. 10, 11, 21 Закона «Об информации, информатизации и защите информации»).
Кроме того, Постановлении Правительства РФ № 1233 от 3 ноября 1994 года «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» запрещает распространение служебной информации. Это Постановление, которое до августа 2005 являлось секретным, относит к служебной информации ограниченного распространения «несекретную информацию, касающуюся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью». Данное определение чрезвычайно расплывчато и создает большой потенциал для произвольных решений должностных лиц. Кроме того, согласно данному постановлению решение о присвоении документу статуса «для служебного пользования» принимается автором документа, что создает прямой конфликт интересов.
В соответствии с Законом «об Информации, информатизации и защите информации» владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Данное положение распространяется на всех владельцев информационных ресурсов, включая органы государственной власти. Таким образом, государственные органы самостоятельно устанавливают правила использования информационных ресурсов, что создает возможности для произвольного закрытия информации.
Например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» информация об объектах учета предоставляется органами, осуществляющими ведение государственных баз данных федерального имущества, по письменному заявлению при предъявлении физическим лицом документа, удостоверяющего личность, а уполномоченным представителем юридического лица - документов, подтверждающих его регистрацию. Кроме того, орган, осуществляющий ведение государственной базы данных федерального имущества, предоставляет юридическому лицу, имеющему свидетельство, по его запросу информацию о лицах, получивших сведения о его объекте учета.
Несмотря на это, в соответствии с приказом Мингосимущества РФ от 28 декабря 1999 г. № 257 «Об утверждении Порядка работы с системой учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» содержащуюся в Системе информацию запрещается передавать третьим лицам, а также озвучивать и публиковать в средствах массовой информации без согласия Департамента реестра федерального имущества и разрешения курирующего названный Департамент заместителя Министра или Министра.
Перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, был определен для Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти Постановлением Правительства от 12 февраля 2003 г. № 98.
Постановлением предписано федеральным органам исполнительной власти:
- «обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением;
- своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет;
- систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации». Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления Правительство рекомендует принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности.
В результате, большинство органов власти создали собственные сайты в Интернет, однако эти сайты существенно отличаются по наполнению и структуре, найти на них конкретный документ достаточно сложно. Многие официальные сайты не индексируются поисковыми системами, что затрудняет пользование ими для пользователей. Фактически, эти сайты представляют собой не средство обеспечения доступа к информации для граждан, а инструмент пресс-службы ведомства. Существует необходимость в разработке общих требования (а не только рекомендаций) к содержанию сайтов, для того, чтобы право граждан на информацию была обеспечено более предсказуемым способом.
Кроме того, существенным недостатком данного Постановления является тот факт, что не распространяется на другие ветви государственной власти: законодательную власть и судебную. Между тем, информация о деятельности этих органов также чрезвычайно важна для реализации конституционных прав и свобод.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что нормативную базу, обеспечивающую реализацию конституционных прав и свобод граждан по доступу к информации органов власти, отличает противоречивость и фрагментарность, она базируется на нормативных правовых актах органов исполнительной власти, а полноценное законодательное обеспечение отсутствует.
Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Принятие законопроекта будет способствовать повышению информационной открытости, прозрачности и подотчетности федеральных органов государственной власти, обеспечит доступность информации органов власти для граждан и организаций, улучшит информацинное взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества.
Основные концептуальные положения закона
Максимальная открытость
Любая информация (кроме информации с ограниченным доступом), зарегистрированная в учетных системах органа государственной власти должна быть доступна по запросу лиц.
Предполагается, что органы государственной власти ведут деятельность по учету (регистрацию) – систематический сбор и хранение определённого состава информации об идентифицируемых лицах, объектах и/или явлениях различной природы. Учетной системой признается совокупность правил ведения учета, средств ведения учета в том числе и материальных носителей, а также организационных структур, обеспечивающих ведение учета. Система внутреннего документооборота – регистрации документов – является системой учета.
Максимальное раскрытие
Любая информация (кроме информации с ограниченным доступом), зарегистрированная в системах электронного учета органов государственной власти должна быть доступна через телекоммуникационные сети общего пользования. Обязательно раскрывается информация о зарегистрированной информации - рееестры документов и систем учета.
Предоставление информации осуществляется не только в устной и документарной форме, но и в электронной бездокументарной, то есть в виде доступа к базе данных.
Конкретный список исключений
В законопроекте необходимо перечислить закрытый список исключений из общего правила открытости:
- информация, свободно доступная из иных, негосударственных источников;
- личная и семейная тайна лиц;
- государственная и служебная тайна;
- тайна суда и следствия;
- информация, полученная на условиях конфиденциальности;
- медицинская (врачебная) тайна;
- информация, не зарегистрированная в системах учета;
- возможно дополнить данный список, но сохранить его закрытым.
Необходимо предусмотреть возможность отказа в предоставлении информации в случае повторных, назойливых запросов, а также запросов чрезмерного количества документов или копий документов (кроме доступа через телекоммуникационные сети общего пользования). При определении "назойливости" должен быть рассмотрен сам запрос, а не личность и поведение запросившего.
По возможности, необходимо также привести ссылки на федеральные законы, устанавливающих подобные исключения, что существенно облегчит использование настоящего нормативного акта.
Разглашение секретной, но общественно значимой информации
Необходимо установить общее правило ограничения ответственности должностных лиц, раскрывших секретную информацию, представляющую общественную значимость. Ответственность не может наступать, если:
- режим секретности был установлен неправомерно;
- разглашение информации не нанесло ущерба;
- ущерб существенно ниже по сравнению с выигрышем общества от получения доступа к информации.
Обязанности должностных лиц
Законопроект должен содержать список обязанностей должностных лиц органов власти в связи с предоставлением доступа, в частности:
- в разъяснении запросившим ключевых положений законодательства о раскрытии;
- в предоставлении доступа к регистрам доступных документов;
- в случае отсутствия информации, в указании, у какого органа такая информация есть или может быть (либо явно указывать, что такой информацией органы власти не располагают);
- если количество документов, выданных по запросу превышает бесплатный лимит, указать, что может быть выдано в пределах лимита.
Средства обеспечения доступа к информации
В законопроекте необходимо конкретно перечислить, какими способами может быть обеспечен доступ к информации, в частности:
- путем передачи копии информации на материальном носителе, в электронном или бумажном виде;
- возможности лично ознакомиться с бумажными или электронными документами, при необходимости используя оборудование, имеющееся у органа власти;
- возможности получить доступ к учетной системе органа власти;
- возможности скопировать информацию, используя собственное оборудование или оборудование органа власти;
- путем получения письменного транскрипт аудио- или видео-документов.
Информация может быть передана запросившему лицу в любой форме, а в случае наличия выбора – в форме, удобной для запросившего.
Обязательная публикация
Основная общественно-значимая информация о деятельности органов власти должна быть опубликована в обязательном порядке в установленном законом печатном органе и в сетях общего пользования. Помимо публикации, такая информация также должна быть раскрыта в сети общего пользования на официальном сайте органа власти. В частности, подлежат раскрытию:
1) тексты нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти и органов местного самоуправления, юридических лиц, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
2) информация о состоянии окружающей среды, о чрезвычайных ситуациях, о санитарно-эпидемиологических и иных условиях, необходимая для обеспечения безопасности граждан, населённых пунктов и производственных объектов;
3) официальная информация о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне);
4) информация о порядке хранения и доступа к информации, распорядителями которой являются органы государственной власти (за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне);
5) иные сведения, недопустимость ограничения доступа к которым установлена федеральным законом.
Открытость управления
Доступ граждан к решениям и формализованным мероприятиям, проводимым органами власти должен быть обеспечен. В случае невозможности обеспечения прямого доступа по соображениям безопасности, может быть обеспечен доступ через телевизионную трансляцию, в том числе в помещениях органа власти, с использованием оборудования органа власти.
Определенность процедуры получения информации
В законопроекте должны быть обосновано и указано максимальное количество требований при получении гражданином информации. В частности, должны быть описаны:
- Процедура опубликования официальной общественно-значимой информации в средствах массовой коммуникации и на официальных сайтах. В зависимости от тематики информации регулируются процедуры опубликования: нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; информации об основных текущих решениях органов власти и официальных событиях; ежегодных докладов органов государственной власти и местного самоуправления о результатах работы за отчетный период; информационных материалов с основными данными о структуре и порядке работы органов власти.
- Процедура обеспечения непосредственного (в том числе электронного) доступа к документам и материалам органов государственной власти и местного самоуправления, включая архивы официальной информации органов власти, библиотечные фонды официальной информации и системы электронного учета.
- Процедура обеспечения доступа к заседаниям органов власти, предусматривающая предварительное уведомление общественности о проведении заседаний, меры по организации посещения, порядок ведения протоколов заседаний.
- Процедура предоставления документов и материалов заинтересованным лицам на основании их запроса. Процедура предусматривает различные формы подачи запроса и его удовлетворения, порядок составления и рассмотрения запроса, основания отказа в предоставлении информации и иные гарантии права граждан на доступ к информации.
Стоимость информации
Оплата получения информации не исключается, но стоимость предоставления информации не должна препятствовать стремлению граждан получить информацию. Предлагается установить бесплатный лимит, свыше которого информация предоставляется по цене копирования.
Небходим запрет на установление стоимости, исходя из расчета самоокупаемости системы доступа к информации.
Санкции
Ответственность за непредоставление информации - необходимость установления санкций в отношении виновных должностных лиц, которые препятствуют законному получению гражданами информации.
Обжалование
Формирование независимого контрольного органа и назначение должностного лица, обладающего полномочиями в области пересмотра решений по вопросам раскрытия, публикации или засекречивания информации.
Назначение первоочередного порядка рассмотрения дел о доступе к информации в суде.
